Pensar anticipadamente: una recuperación sostenible tras COVID-19

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Por: STÉPHANE HALLEGATTESTEPHEN HAMMER

En todas las entidades que conforman el Grupo Banco Mundial se está trabajando para ayudar a los Gobiernos a responder a la crisis provocada por el brote de COVID-19. La prioridad hoy en día es brindar apoyo a los saturados sistemas de salud y a los millones de trabajadores y propietarios de emprendimientos que se ven muy afectados. Sin embargo, si pensamos anticipadamente, la respuesta también constituye una valiosa oportunidad para construir un futuro más resiliente y sostenible.

Primera fase: enseñanzas recogidas en la primera línea de la respuesta ante desastres

El objetivo inicial debe centrarse en la primera línea de la lucha: se debe brindar apoyo a los médicos y enfermeros, y garantizar que los hogares y los hospitales tengan suministro eléctrico y agua, que los desechos se eliminen adecuadamente y que se disponga de alimentos a un precio accesible. También debe prestarse atención a los hogares que han sufrido una drástica merma en los ingresos, en especial aquellos cuyas ocupaciones corresponden a sectores afectados (como el del turismo o los restaurantes) o que tienen ingresos inestables (por ejemplo, los trabajadores independientes), así como a los hogares más pobres con escasos ahorros.

En este momento, el objetivo no puede ser el de estimular la demanda e incrementar la actividad económica cuando el virus aún no se ha controlado. Se necesitan en cambio medidas redistributivas a fin de atenuar la crisis. 

Para esto, los Gobiernos pueden recurrir a los sistemas existentes de protección social, y de hecho lo hacen (PDF, en inglés). Las “redes de protección social adaptativas”, que utilizan los mecanismos ya existentes y pueden ampliarse con rapidez incrementando el número de beneficiarios y las sumas que se les transfieren, son un método eficiente (i) para ayudar a las personas después de una crisis de gran magnitud. Este enfoque dio buenos resultados en Fiji tras el paso del huracán Winston (i), así como en Kenya (i) y Etiopía (i) durante las sequías, y puede aplicarse ahora.

Es posible que se necesiten además muchas otras medidas específicas para preservar el acceso a los alimentos, la vivienda u otras necesidades básicas, que pueden abarcar desde aplazar el pago de alquileres o hipotecas hasta la entrega de almuerzos escolares. Para evitar quiebras generalizadas, también será fundamental garantizar la liquidez de las empresas viables. Los préstamos subsidiados o las garantías públicas son instrumentos habitualmente utilizados después de desastres naturales y pueden utilizarse en este momento.

El tipo de apoyo que se brinde dependerá del contexto de cada país y del grado de desarrollo de su sector financiero y su sistema de protección social. En muchos países de ingreso bajo y mediano será fundamental el apoyo de los bancos multilaterales de desarrollo y del Fondo Monetario Internacional.

En muchos países de ingreso bajo, es imperioso financiar un aumento significativo en la capacidad del sistema de salud y los instrumentos de protección social. Esto ofrece una primera oportunidad para generar beneficios a largo plazo, más allá de la crisis actual: si se diseñan de manera sostenible, estas mejoras en la atención de la salud y la protección social pueden generar resiliencia frente a crisis futuras, incluidos los desastres naturales y los impactos del cambio climático.

Segunda fase: ayudar a los países a recuperarse de forma sostenible

A medida que se atenúe la crisis sanitaria inmediata, muchos hogares habrán agotado sus ahorros o habrán contraído fuertes deudas, por lo que necesitarán ahorrar más y consumir menos. De modo similar, las empresas y las instituciones financieras deberán reconstruir su balance y tendrán menos posibilidades de invertir. Es de esperar que la demanda agregada permanezca en niveles bajos durante un período prolongado una vez que finalice la pandemia.

Este será entonces el momento de generar estímulos para lograr la recuperación financiera y económica. Las medidas que adopten los Gobiernos serán cruciales para garantizar un rápido regreso a una situación económica saludable. Según el contexto, dichas medidas pueden incluir reformas y recortes impositivos, subsidios y transferencias de efectivo, y aumento del gasto en proyectos o sectores específicos. Si bien los distintos enfoques pueden dar origen a intensos debates, la presencia de un fuerte componente de gasto público en los paquetes de estímulo (i) está sólidamente justificada (i).

Estas medidas tendrán efectos duraderos en el sistema económico. Aun si las inversiones tienen los mismos beneficios en el corto plazo, algunas opciones serán más eficaces para promover el crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza a largo plazo. Si pensamos anticipadamente, entonces, la atención urgente de las necesidades de corto plazo no nos debería hacer pasar por alto las oportunidades de lograr otros objetivos de largo plazo, con lo que evitaríamos que tales objetivos se vuelvan aún más difíciles de alcanzar.

Entre estos se destacan la descarbonización de la economía mundiallos beneficios duraderos que conlleva (i). Nuestras elecciones respecto de los paquetes de estímulo afectarán nuestra capacidad para lograr este objetivo, creando riesgos pero también oportunidades.

Por ejemplo, el componente de reforma tributaria de los paquetes de estímulo podría incluir nuevas tasas impositivas para los combustibles, la energía o el carbono, y diversos incentivos para reducir las emisiones de carbono. La reciente caída en los precios internacionales del petróleo ofrece una oportunidad para examinar los subsidios vigentes en muchos países y reorientar estos recursos (PDF, en inglés) hacia formas más eficientes de reducir la pobreza o impulsar el crecimiento, propiciando a la vez una transición que permita dejar atrás los combustibles fósiles.

Una amplia gama de inversiones puede impulsar la creación de empleo e incrementar los ingresos en el corto plazo, y generar a la vez beneficios de sostenibilidad y crecimiento a largo plazo. Como ejemplos cabe citar las inversiones en eficiencia energética de edificios ya existentes; la producción de energías renovables; la preservación o restauración de zonas naturales que brindan servicios ecosistémicos y resiliencia frente a inundaciones, sequías y huracanes; la recuperación de tierras contaminadas; las inversiones en instalaciones de tratamiento de agua y saneamiento, o la infraestructura sostenible de transporte, que abarca desde ciclovías hasta sistemas de metro.

Si bien es posible que los paquetes de estímulo se necesiten recién dentro de varios meses, ahora es el momento de determinar cuál será el mejor paquete posible y de elaborar proyectos ya listos para poner en práctica y políticas que los posibiliten. 

Un marco para los paquetes de estímulos “verdes”

Para responder a la crisis, no hace falta empezar de cero: podemos utilizar los proyectos ya identificados en los planes nacionales o sectoriales de los distintos países, así como en los planes de adaptación al cambio climático y las contribuciones determinadas a nivel nacional del Acuerdo de París. Esos proyectos deben luego evaluarse en función de su capacidad para satisfacer las necesidades de un paquete de estímulo, para lo cual se deben considerar varias dimensiones temporales y sectoriales:

  • Examinar los beneficios en términos del estímulo y la creación de empleo a corto plazo, lo que incluye la cantidad de puestos de trabajo que se abrirán y su correspondencia con las habilidades disponibles en el nivel local; verificar si estos proyectos requerirán suministros nacionales o importados, y analizar sus plazos: ¿cuánto tiempo llevará crear estos empleos?
  • Analizar los beneficios para el crecimiento a mediano plazo, lo que incluye el impacto de los costos de mantenimiento, la cantidad de empleos permanentes creados una vez que finaliza la etapa de construcción o el nivel de inversión privada movilizada.
  • Examinar la sostenibilidad a largo plazo y la contribución a la descarbonización, lo que abarca evaluar la trayectoria actual y futura de las emisiones del país, la protección de los ecosistemas y la biodiversidad locales, y el impacto en las posibilidades de crecimiento a largo plazo (por ejemplo, con la mejora de la educación o la salud de la población, o la reducción de los niveles de contaminación locales o de la vulnerabilidad a los daños provocados por inundaciones).

Muchos proyectos pueden obtener calificaciones elevadas en las tres dimensiones (PDF, en inglés). La eficiencia energética, la conservación de la naturaleza, las opciones de energía limpia y la sostenibilidad del transporte son áreas en las que las inversiones de estímulo pueden resultar claramente beneficiosas para todos (PDF, en inglés). Como ejemplo, cabe mencionar que el paquete de estímulo aplicado por la República de Corea en 2008 incluía grandes inversiones en estos sectores, con especial énfasis en la recuperación de los ríos, la eficiencia energética en las construcciones y el transporte no contaminante. El país fue eficiente en el gasto: para el primer semestre de 2009 se había desembolsado casi el 20 % de los fondos

La recuperación de tierras forestales y paisajes degradados podría crear numerosos puestos de trabajo en el corto plazo y a la vez generar beneficios netos por un valor de cientos de miles de millones de dólares (PDF, en inglés), derivados de la protección de las cuencas hidrográficas, la mejora en los rendimientos de las cosechas y los productos forestales. En Etiopía, por ejemplo, el Proyecto de Regeneración Natural Asistida de Humbo (PDF, en inglés) permitió incrementar los ingresos locales y contribuyó a restaurar 2700 hectáreas de bosque nativo de gran diversidad biológica, lo que elevó los beneficios en relación con el secuestro del carbono. El aumento de la cubierta forestal también permitió reducir la vulnerabilidad local a las sequías (i).

Otra opción clara para crear muchos puestos de trabajo y respaldar la recuperación económica consiste en invertir fuertemente en la reconversión de edificios (PDF, en inglés) para hacerlos más eficientes desde el punto de vista energético, más confortables y saludables, y mejor adaptados al aumento futuro de las temperaturas.

En el paquete de estímulo, los programas de obras públicas (PDF, en inglés) pueden ayudar a los pobres a hacer frente a los efectos directos (PDF, en inglés) que provoca la crisis de la COVID-19 en sus medios de subsistencia. Estos esquemas pueden ser gigantescos: en el Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi de India participan 80 millones de personas, y en el denominado Nasional Pemberdayaan Mandiri de Indonesia, 10 millones de personas. Muchos de estos programas se centran en el riego, la reforestación, la conservación del suelo y el desarrollo de cuencas hidrográficas. Si se los selecciona con cuidado, pueden facilitar la transformación económica en el largo plazo. En Etiopía (PDF, en inglés), el Programa de Protección Social Productiva ayuda a aumentar la resiliencia y la adaptación mediante inversiones que permiten crear activos comunitarios para revertir la grave degradación de las cuencas hidrográficas y brindar un suministro de agua más confiable.

Los proyectos ambiciosos de infraestructura en las áreas de energía, transporte, agua o desarrollo urbano son por lo general difíciles de incluir en los paquetes de estímulo, puesto que requieren mucho tiempo de preparación. No obstante, la singularidad de esta crisis puede darnos tiempo para elaborar una cartera de proyectos de infraestructura verde que esté lista para cuando se necesiten los estímulos. Esos proyectos podrían incluir una fuerte expansión de la infraestructura para la recarga de vehículos eléctricos, ciclovías y carriles para autobuses, sistemas de transmisión y distribución de electricidad, cobertura del servicio de abastecimiento de agua y saneamiento, o reformas en los barrios para volverlos más habitables y reducir su consumo de energía.

Beneficios a largo plazo

Para quienes nos enfocamos en la amenaza que representa el cambio climático para los avances en el desarrollo, tan arduamente conseguidos en todo el mundo, esta crisis tiene un aire premonitorio. Pero si actuamos estratégicamente al diseñar las políticas que se implementarán como respuesta, podremos lograr resultados de corto y de largo plazo que resulten beneficiosos tanto para los intereses nacionales como para los mundiales.

Pero la planificación debe comenzar ya mismo. Si tomamos las medidas adecuadas, la respuesta a la COVID‑19 quizá no solo logre minimizar las penurias y el sufrimiento actuales, sino que también puede sentar las bases para un futuro más ecológico, más seguro y más próspero

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